인천광역시  도시공원 및 녹지 조례  일부개정조례안 심사보고서

2022.12.7.(수)

산업경제위원회

1. 심사경과

가. 제안일자: 2022. 12. 1.

나. 제 안 자: 김 대 중 의원(대표발의)

다. 회부일자: 2022. 12. 1.

라. 상정일자: 제283회(제2차 정례회) 제6차 산업경제위원회(2022.12.7. 상정·의결)

❍ 제안설명: 김 대 중 의원

❍ 검토보고: 이 동 우 산업경제수석전문위원

❍ 심사결과: 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 현행 조례의 [별표1]에 정의된 ‘기타’시설에 ‘점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대시 수입의 100분의 50’을 점용료로 부과하도록 규정하고 있으나, 이와 같은 기준은 「공유재산 및 물품관리법」제20조제3항에 따른 공유재산 사용 허가 일반 원칙과 상충함에 따라 개정을 통해 합리적인 점용료 기준을 재정립하고자 함.

나. 주요내용

❍ 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」 별표1(제14조 관련)에서

점용대상 시설 중 ‘기타’항목을 삭제하는 내용임.

3. 전문위원 검토보고 요지

가. 개정취지

❍ 본 개정조례안의 개정취지는 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」가 2007. 7. 30. 개정되면서 [별표1]의 ‘기타’ 항목에서 정한 ‘ 점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대 시 수입의 100분의 50을 점용료로 부과’하도록 규정한 내용을 개정하여 합리적인 점용료 기준을 재정립하고자 하는 데 있음.

나. 주요 개정사항

❍ 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」 제14조제3항의 [별표1]의 점용대상 중 ‘기타’에 해당하는 항목 전체를 삭제하는 사항임.

다. 부서 의견

❍ 집행부는 본 개정안의 개정 대상인 [별표1]의 ‘기타’ 항목에 따른 유일한 점용료 부과 대상인 현 수봉공원 송신탑의 임대를 통한 수익 창출 행위는 「공유재산 및 물품관리법」 제20조(사용허가) 규정에 의하면 적법하지 않은 사항이나, 인천지방법원의 「조정 권고」에 따라 현 공원관리청인 미추홀구가 이를 수용한 것이라고 밝히고 있음.

※ 그간 진행사항(입법검토보고서 10쪽)

- 1997. 05. 28.: ㈜경인방송 최초 공원점용 허가

- 1997. ~ 2007.: 임대사업 진행

- 2007. 07. 30.: 인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 개정

* 별표1 점용료 부과기준 “점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대 시 수입의 100분의 50 징수

- 2007. 12. 28.: ㈜경인방송 기간연장 허가 및 점용료 부과

- 2008. 03. 25.: 행정심판 청구

- 2008. 04. 28.: 행정심판 기각

- 2008. 07. 01.: 행정소송 제기 (2008구합2969 공원점용료 부과 처분 취소)

- 2008. 09. 30.: 법원 조정권고 (50%감면 및 원고 소취하)

- 2008. 11. 02.: 법원 조정권고안 수용

- 2008. 11. 18.: 원고 [(주)경인방송] 소취하

❍ 다만, 해당 조례 개정안의 부과기준이 삭제된다 하더라도, 당사자 간 「조정 권고」에 따르기로 합의가 이루어졌기 때문에 임대 수입의 50% 징수 효력은 유효하다고 판단하고 있으며, 이에 따라 해당 부과기준의 삭제 유무와 관계없이 점용료 징수는 현행과 같이 부과할 수 있다고 판단하고 있음.

※ 관련법률 및 판례(입법검토보고서 11쪽)

○ 화해권고결정에 대하여 소정의 기간 내에 이의신청이 없으면 그 화해권고결정은 재판상 화해와 같은 효력을 가지고(민사소송법 제231조), 화해권고를 위하여 필요한 경우에는 소송물 아닌 권리 내지 법률관계를 그 대상에 포함시킬 수 있으며, 이 경우 화해권고결정의 효력은 그 내용에 따라 그 결정에 기재된 당사자에게 미친다고 할 것이다. 한편, 재판상의 화해는 창설적 효력을 가지는 것이어서 화해가 이루어지면 종전의 법률관계를 바탕으로 한 권리·의무관계는 소멸함과 동시에 그 재판상 화해에 따른 새로운 법률관계가 유효하게 형성된다 (대법원 1977. 6. 7. 선고 77다235 판결 등 참조)

라. 종합 의견

❍ 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조(도시공원의 점용허가)에서는 공원시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위를 하려는 자는 광역시장의 점용허가를 받도록 하였고, 같은 법 제41조에 지방자치단체의 조례로 점용료 부과와 그 징수 방법을 정하도록 하였음. 이에 따라 인천광역시는 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」 제14조(점용료)에 따른 [별표1]에서 ‘기타’ 항목의 점용료를 ‘점용허가 대상 허가시설에 대한 부속시설 임대 시 수입의 100분의 50’으로 규정하고 있음.

❍ 이에 대해 본 개정조례안에서는 제안이유를 통해 상기 기타 항목의 기준이 「공유재산 및 물품관리법」 제20조 제3항에 따른 공유재산 사용허가 일반 원칙과 상충됨에 따라 합리적인 점용료 기준을 재정립하기 위함임을 개정 사유로 들고 있음.

❍ 또한, 공유재산 사용허가 일반 원칙과 상충된다는 개정 취지에 대해서는 시의회 입법담당관실도 같은 입장을 견지하고 있음.

❍ 아울러, 다른 특·광역시 관련 조례*에는 ‘기타’ 항목에 따른 점용료를 부과하는 조항이 없음.

* [참고2] 특광역시 조례 현황

❍ 다만, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 점용료는 같은 법 제41조에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정되어 있고, 이에 인천시는 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」 제14조(점용료)에 따른 [별표1]에서 기타 항목의 점용료를 규정하고 있어서 점용료 징수*에 관하여 법 체계상으로는 문제가 없는 것으로 판단되나,

* [참고3] 연도별 점용료 부과(납부) 내역(경인방송 송신탑)

❍ 이 부분이 「공유재산 및 물품관리법」 제20조 제3항에 따른 공유재산 사용허가의 일반 원칙에 위배 된다는 주장과 관련하여 일반법적 성격인 「공유재산 및 물품관리법」의 특정 조항이  특별법적 성격인 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 점용료 부과 조례의 적법성 여부에 적용될 수 있을지 여부 또는 법의 일반 원칙 위배 여부에 대하여 검토가 필요하다고 판단됨.

제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다.

❍ 아울러, 점용허가는 1년 단위로 갱신됨을 감안할 때 재임대 행위가 집행부의 주장대로 「공유재산 및 물품관리법」을 위반한 불법이라면 법원의 조정 권고안의 수용 여부와 관계없이 1년 단위의 점용허가 기간 종료 후에 다른 조치를 취하지 않은 이유가,

❍ 점용물을 재임대하여 당초 점용 목적 외 시설의 임의 부착 및 이에 따른 수익 창출을 한 행위에 대해서 「인천광역시 도시공원 및 녹지 조례」 제14조(점용료)에 따른 [별표1]의 규정대로 ‘당초 허가목적에 부합된다고 판단’한 것에 있는지, 더 나아가 관련 점용료 징수를 함으로써 점용물 재임대를 통한 수익 창출행위를 사실상 허가한 것인지 여부에 대한 시 집행부의 설명이 필요함.

❍ 참고로, 주식회사 경인방송에서 2022. 4. 28일 인천광역시 미추홀구를 상대로 ‘부당이득반환 등 청구’ 소를 제기하였으나, 2022. 11. 16일자로 소를 취하하였음.

참고 1. 인천광역시 도시공원 및 녹지 조례(별표1) 1부.

2. 특광역시 조례 현황 1부.

3. 연도별 점용료 부과(납부)내역 1부.

4. 관련법령 발췌사항 1부. 끝.

참고1		인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 [별표1]

도시공원 및 녹지 점용료(제14조 관련)

점 용 대 상

단위기준

점 용 료

비   고

전주, 전선, 변전소, 개폐기와 이와 유사한 시설로 지상에 설치

연액

해당 토지 공시지가의 100분의 10

※ 해당 토지의 공시지가가 없는 경우 인근 유사 토지 공시지가 적용

고층 시가지	중층 시가지	저층 시가지	주택지	농지,임지
2.9%	9.4%	9.4%	9.4%	6.5%

도로, 교량, 철도 및 궤도, 노외주차장, 선착장과 이와 유사한 시설 설치

연액

해당 토지 공시지가의 100분의 8

수도관, 하수도관, 가스관, 정압시설, 공동구(관리사무소 포함), 지중변압기, 지중전선, 지중전기통신설비와 이와 유사한 시설로 지하에 설치

연액

해당 토지 공시지가의 100분의 6

경기, 집회, 전시회, 박람회, 공연을 위한 단기 가설건축물 또는 단기 가설공작물 설치

연액

해당 토지 공시지가의 100분의 10

형질변경, 토석채취, 그 밖에 이와 유사한 점용

연액

1. 산지근처의 시가에서 채굴비 및 운반비를 제외한 금액의 100분의 70

2. 생산물이 없어 제1호를 적용할 수 없는 경우 해당 토지 공시지가의 100분의 6

공중에 설치된 시설의 선하지

연액

해당 토지 공시지가의 100분의 6×입체이용저해율

- 면적산정: 지상부 선로의 양측 가장 바깥선으로부터 수평으로 3미터를 더한 범위에서 수직으로 대응하는 토지 면적

- 입체이용저해율 적용기준:

지중정착장치

(어스앵커)

연액

「도로법 시행령」 제69조제1항 [별표 3] 준용

기타

연액

점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대 시 수입의 100분의 50

- 당초 허가목적에 부합되어야 함

※ 1건당 점용허가 최소 면적은 1㎡로 한다.

참고2		특광역시 조례 현황(‘기타’항목)

특광역시	조례명	‘기타’항목
서울특별시	서울특별시 도시공원 조례	없음
부산광역시	부산광역시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례	없음
대구광역시	대구광역시 도시공원 및 녹지관리 조례	없음
광주광역시	광주광역시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례	없음
대전광역시	대전광역시 도시공원 녹지조례	없음
울산광역시	울산광역시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례	없음
세종특별자치시	세종특별자치시 도시공원 및 녹지 조례	없음

* 기타 : 점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대시 수입의 100분의 50

참고3		연도별 점용료 부과(납부)내역 (경인방송 송신탑)

(단위 : 원)

연도	토지분	부착물 임대료분	소계	부가세	합계	비고
2013	11,800,000	21,921,440	33,721,440	3,372,144	37,093,584	완납
2014	11,918,000	19,328,390	31,246,390	3,124,639	34,371,029
2015	12,437,200	22,515,600	34,952,800	3,495,280	38,448,080
2016	12,909,200	27,317,700	40,226,900	4,022,690	44,249,590
2017	13,381,200	27,550,300	40,931,500	4,093,150	45,024,650
2018	13,617,200	26,633,700	40,250,900	4,025,090	44,275,990
2019	14,207,200	26,970,500	41,177,700	4,117,770	45,295,470
2020	15,033,200	27,275,500	42,308,700	4,230,870	46,539,570
2021	15,517,000	27,913,500	43,430,500	4,343,050	47,773,550
2022	16,402,000	29,510,700	45,912,700	4,591,270	50,503,970	미납
합계	137,222,200	256,937,330	394,159,530	39,415,953	433,575,483

* 점용시설 : 2,360㎡, 임대시설 : 교통방송, 행정안전부, 인천지방경찰청, 케이티, 한전 등 8개소

참고4		관련법령 발췌사항

□ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률

제24조(도시공원의 점용허가) ① 도시공원에서 다음 각 호의 어느 하

나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라

그 도시공원을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자

치도지사ㆍ시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의

솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지

아니하다.

1. 공원시설 외의 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위

2. 토지의 형질변경

3. 죽목(竹木)을 베거나 심는 행위

4. 흙과 돌의 채취

5. 물건을 쌓아놓는 행위

② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 허가신청을 받으면 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에만 그 허가를 할 수 있으며, 토지 소유자가 허가신청을 한 경우에는 다른 사람에 우선하여 허가하여야 한다.

1. 공원조성계획에 저촉되지 아니할 것(공원조성계획이 수립된 경우만 해당한다)

2. 불가피하게 점용하여야 하는 사유가 있을 것

3. 해당 점용으로 인하여 공중(公衆)의 이용에 지장을 주지 아니한다고 인정될 것

③ 제1항에 따른 점용허가를 받아 도시공원을 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다.

④ 점용허가받은 사항을 변경하려는 경우에는 제1항을 준용한다.

⑤ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조 제7항에 따라 같은 법 제56조에 따른 허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우에는 제1항에 따른 점용허가를 생략할 수 있다.

제41조(점용료의 징수) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는제24조 제1항또는제38조 제1항에 따른 허가를 받아 도시공원 또는 녹지를 점용하는 자에 대하여 점용료를 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 사유지에 대하여는 그러하지 아니하다.

② 제1항에 따른점용료의 금액과 그 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다.

□ 공유재산 및 물품 관리법

제20조(사용허가) ① 생략

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.

1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우

2. 제7조 제2항 제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우

③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조 제2항 제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인의 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.

4. 질의 및 답변요지

❍ 일반원칙에 어긋나는 상황인데 이에 대한 정확한 검토가 필요한 것       이 아닌지?

⇒ (공원조성과장) 경인방송이 송신탑을 운영함에 있어서 다른 시설을 부착하여 별도 수익을 올리고 있었음. 관련 행정심판과 소송을 했는데 심판은 기각이 되었고 소송은 화해권고로 50:50으로 받기로 한 것임. 미추홀구에서 본 조례 개정 관련 현재 의견없음을 미추홀구로부터 확인 하였음.

5. 토론요지

가. 찬 성: 정해권, 김대중, 나상길, 박창호, 박용철, 이순학, 이명규, 문세종 위원

나. 반 대: 없음

6. 심사결과

❍ 원안가결(재석위원: 8명,  찬성 : 8명)

7. 기타 사항

❍ 특이사항 없음

붙임  1. 인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 일부개정조례안 1부

2. 신․구 조문 대비표 1부. 끝.

붙임 1

인천광역시조례 제    호

인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 일부개정조례안

인천광역시 도시공원 및 녹지 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

별표 1 중 기타란 삭제한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

붙임 2

신ㆍ구조문대비표

현        행

개   정   안

[별표 1]

도시공원 및 녹지 점용료(제14조 관련)

점 용 대 상	단위기준	점 용 료	비 고
(생 략)
지중정착장치 (어스앵커)	연액	「도로법 시행령」 제69조제1항 [별표 3] 준용
기타	연액	점용대상 허가시설에 대한 부속시설 임대 시 수입의 100분의 50	- 당초 허가목적에 부합되어야 함

※ 1건당 점용허가 최소 면적은 1㎡로 한다.

[별표 1]

도시공원 및 녹지 점용료(제14조 관련)

점 용 대 상	단위기준	점 용 료	비 고
(생 략)
지중정착장치 (어스앵커)	연액	「도로법 시행령」 제69조제1항 [별표 3] 준용
<삭제>

※ 1건당 점용허가 최소 면적은 1㎡로 한다.